4.根据《宪法》第89条第5项的规定，国务院编制和执行国民经济和社会发展规划和国家预算。
在现行体制下，地方政府创新要有很大勇气，也要承担一定风险，因此，要旗帜鲜明地支持改革、鼓励创新、宽容失败、允许试错，以负责任的态度保护地方政府改革，并鼓励地方政府在符合宪法、法律基础上的大胆创新，有些地方政府创新可以通过中央授权或委托方式试点先行，有的可以先立后破、立法先行。直接面向基层、量大面广、由地方更方便有效地管理经济社会事项，一律下放地方和基层管理。
【摘要】按照十八届三中全会决定，要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。但总体而言，对照形势发展的新情况和全面深化改革的新要求，目前我国地方政府在管理体制、管理方式等方面仍存在着一些不适应之处。对于行政审批事项中涉及法律法规的修改，要按照及时跟进、审慎稳妥的原则，按程序修订有关法律法规，以巩固改革成果，并为继续深化地方政府创新创造条件。[1]习近平：《当代中国共产党人的庄严责任》，《学习时报》2008-03-17。地方政府管理本行政区域内的经济、环境资源和城乡建设事业，是其法定职权，但地方政府要推进简政放权，减少行政审批事项，减少微观事务管理，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用。
在全面深化改革的背景下，针对当前我国地方政府管理存在的不适应问题，要树立地方政府管理新理念、加快地方政府职能转变、创新地方政府体制机制和管理方式，建立地方政府创新的激励保障机制。地方政府将实现由管理型政府向服务型政府的转变。[13]关于市政债券的信用评级、债券保险、监管措施等问题，外国均已有成熟的经验可供借鉴。
[17]《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》规定增值税属于共享税(中央占据75%)，营业税属于地方税。二是构建更合理、更有效的立法权冲突解决机制，包括冲突裁决机制和常规审查机制两部分。特别是在市场化程度越普遍、竞争和分工越深入、与利益的生产及分配越紧密的产业中，央地之间、各地方之间的利益就越容易出现巨大差异。在此轮房地产调控中，恰恰是北京、上海和广州等大城市的房地产市场现状与中央的调控立场存在更多相似的地方，对中央调控政策的落实也最为彻底。
按世界税法惯例，其确立及调整均应由立法机关决定方才符合宪政的要求。地方立法权限于为执行法律、行政法规及地方性法规的规定而需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项，以及属于地方性事务需要制定地方性法规或地方规章的事项。
分税制开辟了中央集权和地方分权并存的央地关系新格局，不仅实现了中央政府增收扩权的初始目标，而且塑造出强大的激励机制刺激地方政府促进经济增长，从而比较成功地回答了在单一制国家里对集权的客观要求与现代市场经济对央地分权的客观要求之间如何求得平衡、单一制国家结构约束下的央地政府在现代市场经济体制下应当如何定位等诸多难题。对于地方政府违背中央调控政策的各种试探，其实问责和处罚均比较容易，法律依据、具体形式都已有明确规定和实践经验。自治条例和单行条例可以对法律和行政法规作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则。（3）严重妨碍了科学合理的央地关系及法治秩序的建立。
过度管制导致地方政府的积极性并不高，市场反映也比较消极。这些规范性文件实际上扮演了法的角色。税权分配对央地关系具有基础性的作用。 三、房地产调控中央地关系失衡的法律规制理念及进路 （一）以宪政推动央地关系改革的顶层设计 中央政府对于央地关系失衡的严重性并非没有认识和反应，但改革在目标上仍然主要局限于强化中央集权的主导地位，在具体措施上则主要依赖党政人事任命、行政问责、行政强制等政治和行政手段，而未解决财政分权传统导致的央地关系缺乏更高理念和共识支撑这一根本性问题。
自治州、自治县决定减征或者免征的，须报省、自治区、直辖市人民政府批准。在公私融合的市场经济条件下，产业调控牵一发而动全身，对经济和社会整体发展往往具有系统性影响，故不能再偏好传统的集权管控思维。
[11]在不违背《宪法》和法律的前提下，赋予地方立法对中央立法（行政法规和部门规章）合理的变通权。遗憾的是，这种改革仍然局限于央地政府内部。
我国央地关系的改革也是从地方分权开始的。（二）央地关系失衡的后果及成因 央地关系失衡产生了如下严重后果：（1）直接削弱了调控效果。特别需要补充的是，这种约束并不是对政府调控权的否决，而是对具体调控程序和方案的监督，既符合分权制衡的宪政原理，也能促使政府形成制度预期而谨慎调控。《分税制决定》规定地方负责本地区经济、事业发展所需支出，这就将客观上不宜分级投入、需要由中央统一投入和管理的教育、医疗、社会保障等公共事务推给地方，导致在财权分配上占有劣势地位的地方却承担着更直接、更沉重的负担，迫使地方政府在这些公共事务上怠政、懒政，而偏好投资、经营土地财政。而马鞍山、杭州和芜湖等市均实行购房补贴。宪政的精髓在于限制国家和政府的权力，保障个人的基本人权。
二是应明确、完整地赋予地方对地方税收征管的独立决策权。解决这个问题不能依赖政治和行政手段的强化，也不能依靠财政分权改革中惯用的妥协性、投机性的利益诱导，更不能依靠作为社会公共利益的抽象代表、鼓动民意或以民意之名向地方施压，而必须超越财政分权形成的以利益分配主导央地关系的传统窠臼，转而探寻更为开阔的视野，以宪政的理念和规则推进央地关系改革的顶层设计。
无论如何，两者均是对中央调控权威和公信力的直接损害。具体要点包括：一是在发行和交易环节构建美国式的信用评级机制。
而地方政府则在遵守中央政令和追求自身利益的双重约束下以各种形式试探中央政策的底线、寻求中央监管的缝隙，从而维持对具体问题的影响力并形成与中央博弈的筹码。正因为这种集权性控制与地方政府的利益诉求存在严重冲突，所以即使在集权高压之下地方政府还是有动力和压力对中央的调控进行试探。
[7]刘海波：《政治科学与宪政政体》，载王焱编：《宪政主义与现代国家》，生活?读书?新知三联书店2003年版，第150页。中央可以直接介入地方规章的合理性判断，地方却无此重要的法定权力。宪政的对立面是专制政府，即恣意妄为的政府。房地产调控中央地关系的失衡，正是这些法律规定在实践中的直接反映。
司法审查能够对房地产调控等政府公共管理行为是否具有合法性和合理性作出独立而权威的裁判，从而纠正错误，约束专断调控，减少社会成本，凝聚社会共识。[12]2009年3月，国务院特许地方发行2 000亿元债券，由财政部代理发行、列入省级预算管理，各个地方发债数额的分配由中央决定。
特别是中央政府不断强化行政干预激起地方政府大面积试探，中央与地方之间的利益博弈导致房地产调控政策出现模糊、混乱，并误导民众将调控效果与房价跌否及跌幅相捆绑。否则即会酿成房地产调控困局这样的严重后果。
反之，一律叫停或封杀则是对地方行动合法性评价的介入，这在实际操作中则会顾此失彼、困难丛生。就房地产调控而言，首先，不能以此为理由拒绝绩效管理。
[16]地方税权的最高决策机关应当是地方人民代表大会常务委员会。以财政分权为核心的央地关系容易将产业调控等非直接涉及财政的央地事务边缘化，降低地方对中央调控的认同感，加剧地方的投机主义。第一，央地双方缺乏理性的商谈及协作理念。在长期财政分权中已经形成行为范式和路径依赖的地方政府无法对中央的产业调控形成合理认知，遂以大面积的试探进行投机性博弈。
但是，中央在调控措施的设定上缺乏对地方利益的考量，缺乏对调控措施本身合理性和合法性的判断，而主要是从利于行政控制、便于中央检查、展现中央权威等思维出发强推各种行政干预政策（从限贷到限购），并且在执行过程中缺乏反馈和绩效评估机制，导致调控措施引发的众多负面效果几乎抵消甚至超过其积极作用，而这些负面效果本可避免或至少可以控制在合理的范围之内。在审查标准上，应当允许调控者以商业判断规则为自己的调控行为作出解释或辩解，审查结果则是责令停止或修正特定措施。
中央政府基于控制系统性经济风险、促进经济协调可持续发展、回应民意压力等考虑不顾或直接牺牲地方政府的利益而实行的调控，势必引发地方政府各式各样的规避、修正及反对。《宪法》、《地方组织法》、《立法法》、《分税制决定》塑造了中央集权过于强势的现状。
现实中，地方政府只对地方国有资产享有管理权、收益权而不具有完整的所有权，这加剧了地方政府的短视和投机心理，妨碍了央地之间建立制度化的利益表达和沟通机制，应当予以修正。对于发达地区的政府债，重在防止投机和炒作。
